Ruim drie jaar na het begin van de rebellie en de daarop volgende moordpartijen door de Janjaweed is Darfur opnieuw een slagveld. En dat ondanks een vredesakkoord, de inzet van een vredesmacht van de Afrikaanse Unie, vier Veiligheidsraadresoluties en de inzet sinds twee jaar van Jan Pronk als speciaal gezant van Kofi Annan. Is de internationale gemeenschap terug bij af?
Gepubliceerd in 2006/3 Islam in Afrika
Het begon zo mooi. In januari 2005 sluiten de rebellen van de Sudanese Bevrijdingsbeweging (SPLM) en de regering na twintig jaar burgeroorlog een ‘Comprehensive Peace Agreement’ (CPA). Speciaal gezant Jan Pronk is dan al meer dan een half jaar bezig met de voorbereiding van de stationering van meer dan tienduizend VN-vredestroepen en civiele waarnemers. Het succes van de CPA is het gevolg van een combinatie van verleiding, dreiging met straf en betrokkenheid. Binnen de internationale rolverdeling komt de verleiding altijd van de Europeanen met hun ontwikkelingsbudgetten, de dreiging met straf van de Amerikanen en het doorzettingsvermogen van een klein groepje betrokkenen dat niet gefrustreerd raakt door het touwtrekken van oorlogspartijen die geen afstand kunnen of willen nemen van hun krijgsretoriek. Opmerkelijk is de betrokkenheid van John Danforth, de Amerikaanse ambassadeur bij de VN en voormalig ambassadeur in Sudan. Meer dan in andere internationale conflicten vallen voor de VS interne politieke druk van de zwarte kiezer, buitenlandse politieke overwegingen in de strijd tegen de ‘oprukkende islam’, en het ontwikkelingsperspectief van het overeind helpen van één van de armste streken ter wereld samen. Ook de onvermoeibare Keniase generaal Sumbayo speelt een belangrijke rol. Zelfs op de meest uitzichtloze momenten houdt hij namens de IGAD — een club van Europese donoren en regeringen in de Hoorn van Afrika — donderpreken die door de SPLM en de Sudanese regeringsonderhandelaars worden geaccepteerd omdat ze afkomstig zijn van een Afrikaan.
Wellicht ligt het succes ook aan het gezamenlijk optrekken van de internationale gemeenschap. Donoren komen samen met de Wereldbank met een ontwikkelingsplan de VS oefenen politieke druk uit die door de buurlanden van Sudan wordt versterkt, en de VN proberen een progressief en alle internationale rechtsregels dekkend vredesakkoord te implementeren. Niet voor niets roemen diplomatieke vertegenwoordigers en internationale waarnemers het akkoord als een mo- del voor vredesontwikkeling en vreedzame verandering van een repressief en orthodox islamitisch regime.
1-1
Tijdens de ondertekening zijn er echter al signalen dat het vredesakkoord niet alomvattend is. De strijd in Darfur gaat namelijk door. Dagelijkse vallen er dodelijke slachtoffers. Vluchtelingenvrouwen worden systematisch verkracht of mishandeld door militieleden tijdens hun zoektocht naar brandhout buiten de kampen — praktijken waar nog steeds geen einde aan is gekomen. En ondanks dat er in Veiligheidsraadresolutie 1590 betreffende de instelling van een vredesmacht voor Zuid-Sudan een groot aantal zinnen worden gewijd aan de situatie in Darfur, is het VN-mandaat voor die regio beperkt. De resolutie spoort de Sudanese regering slechts aan tot vrede en het stoppen van het bloedvergieten en verkrachten van vrouwen. Een papieren tijger dus.
Tegelijkertijd krijgen de VN in Darfur een enorm groot humanitair takenpakket toebedeeld: acute noodhulpverlening aan inmiddels ruim twee miljoen ontheemden. De vredesmachttaken, inclusief het vredesproces, worden echter uitbesteed aan de Afrikaanse Unie. Een experiment, want nooit eerder heeft deze organisatie iets dergelijks gemanaged.
Als speciaal gezant van Kofi Annan vraagt en krijgt Jan Pronk het mandaat om een staakt-het-vuren en een vredesakkoord voor Darfur te bespoedigen, in resolutie 1590 verwoord als het verlenen van good offices aan vrede in overige regio’s van Sudan. Begin dit jaar noemt hij het in Vrij Nederland een poging tot regime character change, in vergelijking met het in zijn ogen falende regime change-model van de VS in Irak. Maar Pronk moet het stellen zonder machtsmiddelen. Hij beschikt slechts over een verbaal moreel mandaat.
Pogingen van de VN om de missie in Sudan een uitgebreider mandaat te geven, worden gedwarsboomd door alle grote landen. Zo kan de leiding van het Abuja-vredesproces aan de VN worden gegund, of de logistieke ondersteuning van de AU aan de VN worden uitbesteed, maar daar voelen de AU, de EU, de VS, China en Rusland niet voor. China en Rusland zijn traditioneel huiverig voor interventie in een lopend intern conflict. Ook hebben ze oliebelangen en willen ze hun militaire verkopen aan Sudan veiligstellen. De EU wil liever dat de AU de leiding neemt in Abuja en financiert de vredesmacht.
De Amerikaanse terughoudendheid is moeilijker te doorgronden. Aan de ene kant bewijzen de VS lippendienst aan de internationale verontwaardiging (zo noemen ze de slachtingen in Sudan genocide). Aan de andere kant weigeren ze veel druk uit te oefenen op de regering in Sudan. Wellicht is de ‘slaafse’ medewerking van de Sudanese veiligheidsdiensten met de CIA in de strijd tegen al-Qaida de reden.
Gezegd moet worden dat Pronk zijn rol van good offices desalniettemin met verve weet op te rekken. Hij slaat vaker met de vuist op tafel in Khartoem dan de AU. Hij investeert meer tijd dan enig ander om de verzetsleiders te leren kennen en hen tot gesprekken te bewegen. De druk op de Sudanese regering om de Janjaweed te ontwapenen en het geweld tegen vrouwen te staken is minder succesvol. Sudan kan het zich permitteren deze druk naast zich neer te leggen. De internationale gemeenschap zal als puntje bij paaltje komt immers niet uitrukken voor Darfur.
Al snel blijkt de AU-missie incompetent. Patrouilles om vluchtelingenvrouwen te begeleiden bij het verzamelen van brandhout worden mondjesmaat uitgevoerd, vooral als er pers aanwezig is. Onderzoek naar uitbarstingen van geweld nemen soms maanden in beslag. Daardoor slaagt de AU er niet in om de verdrevenen voor zich te winnen. Zij vertrouwen op dat moment alleen de VN, omdat de VN hen voeden, onderdak verlenen en van schoon water en gezondheidszorg voorzien. Maar de VN hebben niet de leiding.
1-2
In maart 2005 neemt de Veiligheidsraad nog twee resoluties aan met betrekking tot Darfur, 1591 en 1593. Deze resoluties behelzen onder meer het overdragen van een strafrechtelijk onderzoek naar oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid in Darfur aan het International Criminal Court in Den Haag. Het is een unicum, omdat de VS ondanks hun bezwaren tegen het ICC niet tegenstemmen.
Maar de resoluties zorgden er ook voor dat hardliners binnen de National Congress Party (NCP), de partij van president Bashir, zich in het nauw gedreven voelen. Om regionale conflicten uit te vechten, bewapenen zij al sinds 1989 ‘volksmilities’ bestaande uit Arabische stammen die als pionnen van Khartoem een etnische vernietigingskracht hebben ontwikkeld en hebben toegeslagen in de Nuba Mountains en Bahr El Ghazal, al lang voordat Darfur als conflicthaard in zicht kwam en milities als de Janjaweed berucht werden.
Als een internationale onderzoekscommissie een lijst van vijftig namen samenstelt van personen die volgens haar de moeite van het vervolgen waard zijn, slaat in regeringskringen de paniek toe. Het leidt echter niet tot matiging, maar tot volharding om eensgezind de internationale gemeenschap te bevechten. De Sudanese regering lobbyt bij de Arabische Liga en de AU om de stationering van VN-troepen in Darfur te voorkomen en brandmerkt de internationale inspanningen als ‘rekolonisatie’ door het Westen van een islamitische staat.
Het kolonisatie-argument vindt weerklank onder een deel van de bevolking in Khartoem. Een algehele volksmilitiemobilisatie door de regering tegen de VN wordt ternauwernood voorkomen door de SPLM, die inmiddels deel uitmaakt van de regering. ‘Wij zijn lid van de VN en die club implementeert het CPA-vredesverdrag,’ redeneert de SPLM. Maar de SPLM laat na druk uit te oefenen om de crisis in Darfur te bezweren. Sinds het overlijden van haar leider John Garang zet de SPLM alle kaarten op de ontwikkeling en mogelijke afscheiding van Zuid-Sudan. Daarom laat het de NCP de politiek in het noorden en Darfur bepalen en eist het dat de NCP het zuiden aan de SPLM overlaat. Saillant detail is dat de regering van Zuid-Sudan enige malen verklaart dat het ICC in haar ogen niet heilig is en vice-president Riek Machar brengt de Oegandese regering en het Verzetsleger van de Heer (LRA) aan tafel om te komen tot een vredesregeling, terwijl een van de belangrijkste punten van het LRA de intrekking van de ICC-aanklacht tegen haar leiders is. Zowel de SPLM als de regering van Oeganda vinden dat bespreekbaar.
In het geval van Sudan lijkt de instelling van het ICC niet te leiden tot een matigend effect. Sterker nog, door de uitvaardiging van het ICC-onderzoek naar Darfur krijgt de confrontatiepolitiek van president Bashir de overhand. Teken aan de wand is dat Taha, de meer verzoeningsgezinde vice-president van Sudan die het CPA-akkoord mogelijk maakte, enige weken in Turkije verblijft, nadat hij de stationering van VN-troepen in Darfur in de Sudanese pers ‘op termijn mogelijk’ heeft genoemd.
1-3
Begin dit jaar boekt de Sudanese regering wellicht haar grootste succes. Het land is aan de beurt om het voorzitterschap van de AU te bekleden en de internationale gemeenschap wendt al haar invloed aan om het niet zover te laten komen. De presidenten van Nigeria en Zuid-Afrika worden bestookt door Amerikaanse en Europese diplomaten, ook zijn er kritische geluiden uit Afrika van bijvoorbeeld de Nobelprijswinnaars Wole Soyinka en Desmond Tutu. De AU benoemt weliswaar de Kongolees Nguesso tot tijdelijk voorzitter voor een jaar, maar daarna mag Bashir het voorzitterschap overnemen mits er een vredesverdrag voor Darfur is bereikt.
De VN zijn de gevangene van een diplomatiek spel, waarbij de belangen van de ontheemden geen rol meer spelen
Tegelijkertijd ontstaat er een discussie over het overdragen van de AU-missie in Darfur aan de VN. Deze operatie is al voorzien in het AU-mandaat, maar Sudan lobbyt succesvol bij de Arabische Liga. Tijdens haar jaarvergadering in Khartoem keert de Liga zich in haar slotverklaring tegen een internationale vredesoperatie zonder instemming van Sudan en ze spreekt de bereidheid uit de AU-vredesmacht verder te bekostigen om dat te bereiken. Het is een fatale wending.
De VN zijn nu de gevangene van een diplomatiek spel, waarbij de belangen van de ontheemden in Darfur geen rol meer spelen. In feite ontploft de strategie van de VN en de Europese donoren om de AU-missie te prijzen waar kritiek niet had misstaan. Ze moeten de AU-troepen blijven steunen om nog iets van een vredesmissie overeind te houden, hoe krakkemikkig dan ook.
1-4
In mei voltrekt zich het sluitstuk van twee jaar diplomatiek manoeuvreren van de Sudanese regering. De onderhandelingen in Abuja komen in een stroomversnelling. De rebellengroeperingen, onderling verdeeld en niet in staat een gezamenlijk standpunt te formuleren, worden met een slottekst over vrede in Darfur geconfronteerd die door de regering van Sudan wordt geaccepteerd. Internationale waarnemers als Alex de Waal noemen de tekst een enorme stap vooruit, maar de rebellen twijfelen. Als Sudanezen hechten zij minder waarde aan een tekst dan aan regeringsintenties. Het vertrouwen ontbreekt, begrijpelijk na zoveel slachtoffers en gebroken beloften.
Maar de internationale gemeenschap wil een verdrag. De Amerikanen en Britten oefenen diplomatieke druk uit op het SLM, de grootste verzetsbeweging die is verdeeld in de factie van Minnawi en de factie van Abdulwahid. Alles wijst erop dat de grootste factie van Abdelwahid wil tekenen, en Minnawi niet. De druk werkt echter averechts. In de laatste nacht voor het ultimatum is Minnawi bereid om te tekenen, maar de volgende dag bedenkt Abdelwahid zich; hij tekent het ‘Darfur Peace Agreement’ (DPA) niet. En dat is een ramp, want zijn factie vertegenwoordigt het overgrote deel van de ontheemden in de vluchtelingenkampen.
Internationaal is iedereen blij, want er is een verdrag. De AU is blij, want het heeft onverwacht toch een verdrag totstandgebracht. De VN zijn blij, want Kofi Annan wil graag afscheid nemen als secretaris-generaal met vrede in Darfur. De Europeanen zijn blij en beloven maar weer eens miljarden, want nu kunnen de VN de taken overnemen is de gedachte. En Sudan is blij, want het kan zeggen dat het altijd al vrede wilde. Niet blij zijn de slachtoffers van het conflict. De dag na ondertekening zijn er rellen in diverse vluchtelingenkampen. Emoties lopen hoog op, diverse keren worden AU- patrouilles en NGO’s aangevallen.
De ontheemden stellen dat er onvoldoende garanties zijn voor een veilige terugkeer. Ze eisen hervatting van de besprekingen en een overdracht van de vredesmissie aan de VN. De AU reageert met het voorstel tot het instellen van sancties tegen de niet-ondertekenaars. Al verdwijnt dat plan snel van tafel, het kwaad is geschied. Vanaf dat moment zijn voor de mensen in de kampen de AU en de Sudanese regering van hetzelfde laken een pak. Ze jagen de AU uit de kampen en eisen van humanitaire hulpverleners dat zij zich verre houden van de AU.
En daarmee is de AU-vredesmissie in Darfur kaltgestellt. Voertuigen worden gestolen en hulpverleners vermoord. Voorheen veilige routes wemelen weer van de militie-aanvallen en diverse kampen zijn opnieuw afgesneden van de buitenwereld. Velen vragen zich af waar al die rovers en militieleden ineens vandaan komen en ondertussen wordt er aan de implementatie van de DPA nauwelijks iets gedaan. De Sudanese regering benoemt weliswaar haastig Minni Minnawi tot raadsheer van president Bashir voor Darfur, maar daarmee snijdt zij de weg af voor Abdelwahid om alsnog te ondertekenen. Zijn belangrijkste eis is namelijk een zetel aan de regeringstafel.
Tegelijkertijd kondigt de Sudanese regering aan zich te blijven verzetten tegen de komst van VN-troepen en ze mobiliseert militairen en milities rond de verzetshaarden in Darfur, daarbij geen strobreed in de weg gelegd door de AU. De verzetshaarden zijn immers vijanden van de vrede en mogen blijkbaar gewelddadig op andere gedachten gebracht worden. Ondertussen laten de ontwapeningsparagrafen en het oprichten van instituties om vrede te bestendigen op zich wachten.
He geweld is terug op het niveau van eind 2004. Opnieuw is het vooral de regering in Khartoem die uithaalt door dood en verderf te zaaien onder de burgerbevolking. De eerste in brand gestoken dorpen zijn alweer gesignaleerd. Eind december loopt het AU- mandaat voor Darfur af, maar een overdracht aan de VN is nog steeds niet in zicht. Ook resolutie 1706 — die zo’n vredesmissie mandateert — vereist instemming van Sudan. Meer dan het in leven houden van mensen en het terugbrengen van het brandende conflict tot een low intensity war zit er voorlopig niet in.
Maar hoe zou dat moeten nu de vluchtelingen de AU-troepen niet meer vertrouwen? Hoe zou dat moeten nu de Sudanese regering erin is geslaagd een eensgezind front van de internationale gemeenschap te voorkomen, omdat Darfur niet belangrijk genoeg is? Want waarom kiest de internationale gemeenschap voor een experimentele AU-vredesmissie? En waarom lijkt het erop dat de internationale gemeenschap niet langer aan de kant staat van de vluchtelingen?
Wie het weet mag het zeggen.
Leon Willems leidt een radiostation voor de VN in Sudan. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.