De Balfour-verklaring als oorsprong van het Arabisch-Israëlische conflict


De Balfour-verklaring als oorsprong van het Arabisch-Israëlische conflict

Gepubliceerd op 17 mei 2021

Bezoek van Arthur James Balfour aan Tel Aviv.

Bezoek van Arthur James Balfour aan Tel Aviv.

Wie het Palestijns-Israëlisch conflict en het onvermogen van de betrokken partijen hier een oplossing voor te vinden wil begrijpen, zal op zoek moeten gaan naar de basisingrediënten die eraan ten grondslag liggen. Eén van de belangrijkste is ongetwijfeld de Balfour-verklaring uit 1917, waarin de Britse regering beloofde zich na de Eerste Wereldoorlog sterk te zullen maken voor een Joods tehuis in Palestina.

Het Palestijns-Israëlisch conflict is weleens treffend beschreven als een dodendans waarin de partners elkaar klem houden in een fatale omhelzing. Vaak gaat de politieke discussie over de vraag hoe de Palestijnen en Israëli’s uit die wurgende omhelzing te krijgen. Steeds minder vaak gaat het over de vraag hoe ze daar ooit in terecht zijn geraakt. Als er al verwijzingen naar de oorsprong van het conflict worden gemaakt dan gaat het historische geheugen vaak niet verder dan Israëls onafhankelijkheid in 1948. Het klopt dat pas na 1945 het conflict onder invloed van de Holocaust en de oplaaiende Koude Oorlog definitief zou uitgroeien tot de politieke en humanitaire nachtmerrie zoals we die van de televisie kennen. Toch zijn we er nog niet met de Holocaust, westerse schuldgevoelens daarover en de Koude Oorlog. Deze ingrediënten waren enkel nodig om een al bestaande regionale brandhaard te laten uitgroeien tot een internationale. Wie het Palestijns-Israëlisch conflict en het onvermogen van de betrokken partijen er een punt achter te zetten daadwerkelijk wil begrijpen, mag zich niet blindstaren op de gebeurtenissen na 1945, maar zal eerst op zoek moeten gaan naar de basisingrediënten die eraan ten grondslag liggen. Eén van de belangrijkste is ongetwijfeld de Balfour-verklaring uit 1917, waarin de Britse regering beloofde zich na de Eerste Wereldoorlog sterk te zullen maken voor een Joods tehuis in Palestina. Dat was een op zijn zachts uitgedrukt nogal gewaagde belofte. In de eerste plaats omdat onduidelijk bleef wat nu precies met een Nationaal Joods Tehuis werd bedoeld. En ten tweede omdat de Britten deze belofte deden zonder dat de Arabieren als belangrijkste Palestijnse bevolkingsgroep daarin waren gekend. Daarmee legden de Britten de kiem voor een conflict waar zij al snel de controle over zouden verliezen. 

Waarom een Joods tehuis?
Vóór het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog in 1914 hadden de Britten eigenlijk nooit veel belangstelling voor Palestina gehad. Vanaf 1916 brachten het aantreden van David Lloyd George als premier, de Britse zionistische lobby, de Russische revolutie en de uitzichtloze loopgravenoorlog aan het westelijke front daar echter verandering in. Samen creëerden zij een constellatie waarin de Britse minister van Buitenlandse Zaken, Arthur James Balfour, op 2 november 1917 bekendmaakte dat zijn regering zich na de oorlog sterk zou maken voor een Nationaal Joods Tehuis in Palestina. Vóór het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog in 1914 hadden de Britten eigenlijk nooit veel belangstelling voor Palestina gehad. 

De verklaring was overigens een afgezwakte versie van een tekst waarover Balfour en de leider van de Britse zionisten, Chaim Weizmann, het eerder  al eens waren geworden. In die tekst werd op aandrang van Weizmann nog gesproken van geheel Palestina als Joods tehuis en werd dientengevolge ook nog geen woord vuil gemaakt aan de rechten van de Palestijnse Arabieren als bestaande inwoners van dit gebied. De uiteindelijke verklaring, waarin nog slechts van een Joods tehuis in Palestina werd gesproken, deed dat wel, zij het dat de Palestijnse Arabieren slechts burgerlijke rechten in het vooruitzicht werden gesteld, geen politieke. Opvallend was verder dat de uiteindelijke verklaring als nadrukkelijke bepaling bevatte dat de vestiging van een Joods tehuis in Palestina evenmin gevaar mocht opleveren voor de rechten van Joden die ervoor kozen in Europa te blijven. Die toevoeging was te danken aan minister voor Indiase Zaken Edwin Montague. Als enige Joodse kabinetslid had deze de Britse wens om Joden aan een thuisland in Palestina te helpen van begin af aan als antisemitisch afgedaan, omdat deze de integratie van Joden in Europa zou bemoeilijken en de regering ertoe zou kunnen aanzetten hen te dwingen naar het Midden-Oosten te emigreren.

Die vrees kwam niet helemaal uit de lucht vallen. Sinds het einde van de negentiende eeuw slaagden meer en meer West-Europese Joden erin om hun eeuwenlange door antisemitisme gevoede isolement te doorbreken. Dit succesvolle assimilatieproces, dat zich vooralsnog beperkte tot maatschappelijk geslaagde Joden, betekende echter nog niet dat zij nu ineens als volledig gelijkwaardig werden beschouwd. Over Balfour is geschreven dat hij Joden van het Europese continent liever naar het Midden-Oosten zag emigreren dan naar het Verenigd Koninkrijk. Zijn inspanningen om de zionisten een thuisland in Palestina te bezorgen had volgens een van zijn belangrijkste biografen dan ook een duidelijke antisemitische bijsmaak. Net zoals voor Lloyd George waren er voor Balfour als overtuigd christen daarnaast geloofstechnische redenen om Joden aan te moedigen zich in Palestina te vestigen. Tenslotte was de wederkomst van Jezus Christus afhankelijk van de terugkeer van Gods ‘verbondsvolk’ naar het ‘beloofde land’. Hoe eerder de Joden massaal aan die wens gehoor zouden geven en zich vervolgens zouden laten kerstenen, hoe eerder het ‘koninkrijk der hemelen’ zich zou aankondigen.

Ook politieke argumenten speelden een belangrijke rol bij de totstandkoming van de Balfour-verklaring. Geconfronteerd met een weinig florissante situatie aan het westelijke oorlogsfront was er de Britten veel aan gelegen om ervoor te zorgen dat de Russen ondanks de communistische revolutie van oktober 1917 het oostelijke front tegen de Duitsers zouden openhouden. Met de aankondiging van een Joods tehuis in Palestina hoopten Lloyd George en Balfour dat invloedrijke Joden in bolsjewistische kring Lenin zouden kunnen overtuigen van de noodzaak de oorlog tegen Duitsland voort te zetten. Maar hoe reëel was deze strategie? Ging het hier niet om een vorm van ongefundeerd wensdenken? Want waarom zouden uitgerekend communistische Joden in staat moeten worden geacht om Lenin van zijn voornemen af te helpen vrede met Duitsland te sluiten? Het is niet ondenkbaar dat ook hier antisemitische denkbeelden – in dit geval over de veronderstelde politieke en financiële macht van het internationale Jodendom – hun invloed op het Britse buitenlandse beleid lieten gelden.

Desondanks hoopte de Britse regering op basis van hetzelfde vooroordeel dat de Balfour-verklaring tegelijkertijd een positief effect zou hebben op de Amerikaanse oorlogsinspanningen aan het westfront. President Wilson had in april 1917 weliswaar na lang aarzelen Duitsland de oorlog verklaard, maar dat betekende nog niet dat de Amerikanen onmiddellijk het verschil konden maken op de slagvelden van Vlaanderen en Noord-Frankrijk. De Britten hadden er daarom alle belang bij dat de Amerikaanse oorlogsmachine zo snel mogelijk op stoom kwam nu een vredesakkoord tussen Duitsland en Rusland in de lucht hing en de Franse legerleiding met moeite een rebellie in eigen gelederen had weten te onderdrukken. Om het vooruitzicht uit te sluiten dat de Britten uiteindelijk alleen tegenover de Duitsers zouden komen te staan, was het zaak de geallieerde strijdkrachten zo snel mogelijk met Amerikaanse soldaten te versterken. Lloyd George en Balfour hoopten dat Joodse lobbygroepen in Washington geïnspireerd door de Balfour-verklaring Wilson tot haast zouden kunnen manen. Last but not least bood de belofte een Joods Tehuis in Palestina mogelijk te maken de Britten een legitieme reden om dit strategisch gelegen gebiedsdeel na de oorlog van het Osmaanse rijk over te nemen. Lloyd George realiseerde zich dat een geldig excuus nodig zou zijn om ook president Wilson van een nieuwe uitbreiding van het Britse rijk te overtuigen. Het was immers bekend dat deze voorvechter van het zelfbeschikkingsrecht van volkeren weinig waardering kon opbrengen voor het imperialistische gemarchandeer van de Europese grootmachten.

De vraag bleef wel hoe de Britten na de oorlog het Joodse zelfbeschikkingsrecht dachten te rijmen met hetzelfde recht dat de Arabische volkeren in het Midden-Oosten enkele jaren eerder in het vooruitzicht was gesteld. In 1915 hadden de Britten de emir van Mekka, Sharif Hussein, benaderd met het verzoek de wapens op te nemen tegen het Osmaanse Rijk dat inmiddels aan de zijde van Duitsland en Oostenrijk-Hongarije vocht. Hussein liet de Britse Hoge Commissaris in Caïro Henry McMahon weten bereid te zijn om met zijn Arabische coalitie een opstand tegen de Osmanen te beginnen. In ruil daarvoor eiste hij na de oorlog Britse steun bij de vestiging van een Arabische eenheidsstaat onder zijn leiding die behalve het Arabische schiereiland ook Irak, Libanon, Syrië en Palestina zou omvatten. In augustus 1915 liet McMahon weten akkoord te kunnen gaan met Husseins eisenpakket en daarmee gaven de Britten Palestina voor de eerste keer weg. In 1917 zouden zij dat met de Balfour-verklaring nog een keer doen, zij het aan een andere begunstigde. 

Palestina als bestuurlijke nachtmerrie
Na de oorlog moest vooral McMahons belofte aan de Arabieren het ontgelden toen de Britten Palestina en Irak voor zichzelf opeisten, terwijl Syrië en Libanon aan de Fransen werd gegund. Groot-Brittannië en Frankrijk zouden deze gebieden besturen als zogenaamde mandaatgebieden die hun door de in 1919 opgerichte Volkenbond in tijdelijk beheer waren gegeven met als doel deze voor te bereiden op onafhankelijkheid. Maar feitelijk was deze constructie niet veel meer dan een wassen neus en konden de Britten Palestina besturen alsof het een kolonie was.

De Arabieren zouden dit Britse verraad niet snel vergeten. Als pleister op de wonde waren de Britten in 1921 wel bereid om Sharif Husseins zoon Faisal tot koning van Irak te laten kronen en om het feitelijke bestuur van Oost-Palestina – oftewel Transjordanië – in handen te leggen van Faisals broer zoon Abdullah. Dat betekende eveneens dat de Balfour-verklaring alleen zou gelden voor het door de Britten zelf bestuurde West-Palestina, een besluit dat binnen de Wereld Zionistische Organisatie (WZO) weinig handen op elkaar kreeg. Daar beschouwde men het als niet meer dan vanzelfsprekend dat ook Oost-Palestina deel zou uitmaken van de gedroomde Joodse nationale staat.  

Hiermee openbaarde zich voor de eerste maal de vruchteloosheid van de zigzagkoers die de Britten van begin af aan in Palestina voerden en stug zouden blijven volhouden. Pogingen om zowel zionisten als Arabieren tevreden te stellen leidden steevast tot consternatie met als gevolg een explosie van geweld tijdens de Klaagmuurrellen in 1929. Aanleiding daartoe vormden irritaties over en weer over de ruimte die joden ter beschikking stond om hun gebeden uit te spreken bij de enige overgebleven muur van de in het jaar 70 door de Romeinen vernietigde Joodse tempel. Na de verovering van Jeruzalem door de moslims in 637 zouden op de Tempelberg de al-Aqsamoskee en de Rotskoepel verrijzen waarmee deze als al-Haram al-Sharif uitgroeide tot het op twee na belangrijkste islamitische heiligdom. Joden bleven toegang houden tot de Klaagmuur zolang dat geen overlast voor de moslims opleverde die in de omgeving van de muur woonden. 

Maar toen vanaf het einde van de negentiende eeuw de Joodse immigratie op gang kwam, was het wachten op het moment dat het een keer mis zou gaan. Hoewel de Klaagmuurrellen feitelijk een religieuze oorsprong hadden, veranderde dat toen er steeds meer geruchten de ronde gingen dat zionistische leiders de Klaagmuur wilden kopen en aanhangers van de radicale Vladimir Jabotinsky de zionistische vlag bij de muur hesen. Dat waren voor de Palestijnse Arabieren duidelijke signalen dat de zionisten niets anders van plan waren dan geheel Palestina over te nemen. Toen op 23 augustus 1929 het gerucht zich verspreidde dat Joden een aanval wilden ondernemen op de al-Aqsamoskee braken de rellen uit die zich daarna snel verspreidden over andere steden. Nadat het Britse gezag er een week later eindelijk in was geslaagd de rust te laten terugkeren, hadden inmiddels 133 Joden en 116 Palestijnse Arabieren het leven gelaten en was een veelvoud daarvan gewond geraakt. 

De schrik zat er bij de Britten goed in. Twee onderzoekscommissies, waaronder de commissie-Shaw, werden op pad gestuurd om de oorzaken van de rellen bloot te leggen. Hun aanbevelingen werden overgenomen door de Britse minister van Koloniën, Lord Passfield, die in oktober 1930 in een white paper scherpe restricties aankondigde op de immigratie van Joden en de aankoop van land in Palestina. Met deze boodschap hoopte de Britse minderheidsregering van Labour-premier Ramsay MacDonald de onrust onder de Palestijnse bevolking weg te nemen. Maar behalve verontwaardiging in zionistische kring kreeg deze daar ook zware politieke tegenwind vanuit het Britse Lagerhuis voor terug. Uit angst dat zijn kabinet aan politieke instabiliteit zou bezwijken, wist MacDonald niet hoe snel hij in een brief aan de wzo de inhoud van het white paper ongedaan moest maken. De Palestijnse reactie op deze nieuwe terugtrekkende beweging van Britse kant liet zich raden en zou een toenemend militant radicalisme onder een jongere generatie Palestijnse activisten in de hand werken. Vijf jaar later zouden de Britten daarvoor de rekening gepresenteerd krijgen.

In april 1936 kondigde het Arabische Hoge Comité, dat alle Palestijnse politieke facties vertegenwoordigde, een algemene staking af en lanceerde het een gewapende revolte die de geschiedenis zou ingaan als de Palestijnse opstand. Zes maanden lang zou het geweld aanhouden om pas te gaan liggen nadat de Britten door de aanvoer van twintigduizend extra manschappen het verzet wisten te breken en omliggende Arabische landen de Palestijnse leiders tot samenwerking met het Britse gezag hadden opgeroepen. 

Opnieuw stelde de regering in Londen een onderzoekscommissie in om de oorzaken van het geweld in kaart te brengen. De commissie-Peel, genoemd naar haar voorzitter Lord William Peel, legde haar onderzoeksresultaten vast in een 404 pagina’s dik rapport waarin zij uiteindelijk geen andere conclusie kon trekken dan dat het Palestijnse mandaat niet langer levensvatbaar was. Opdeling in een aparte Joodse en Palestijnse staat was volgens de commissie de enige optie. De uitwerking daarvan voorzag in een Joodse staat die slechts twintig procent van het huidige mandaat zou beslaan, maar wel de meest vruchtbare grond omvatte. Jeruzalem en Bethlehem zouden samen met een corridor naar de Middellandse Zee onder Brits bestuur blijven. De overgrote meerderheid van het mandaatgebied, waaronder de Negevwoestijn, zou aan de Palestijnen worden toebedeeld, zij het dat de commissie er wel van uitging dat de nieuwe Palestijnse staat deel zou gaan uitmaken van Transjordanië.

Hoewel het voorstel van de commissie-Peel aan zionistische kant niet onmiddellijk van tafel werd geveegd, was het zowel voor de Palestijnen als de omliggende Arabische landen, die zich nu steeds nadrukkelijker met het conflict gingen bemoeien, onaanvaardbaar. Zelfs emir Abdullah van Transjordanië, die veel te winnen had bij de uitvoering van de plannen van de commissie Peel, voelde zich – in ieder geval in het openbaar – genoodzaakt om zijn afkeuring te laten blijken. Het gevolg was dat de Palestijnen wederom naar de wapens grepen en deze keer met aanmerkelijk meer geweld dan tijdens de eerste fase van de opstand. Alleen al in 1938 vonden 1700 Palestijnen, 292 Joden en 65 Britse soldaten de dood. Pas in 1939 ging de opstand liggen toen de Britten opnieuw forse versterkingen lieten aanrukken en het Palestijnse leiderschap implodeerde doordat de leden van het Arabische Hoge Comité hun toevlucht in het buitenland moesten zoeken. 

Bijna traditioneel produceerde de Britse regering vervolgens een nieuw white paper. Daarin keerde zij niet alleen de aanbevelingen van de zelf ingestelde commissie-Peel de rug toe, maar eigenlijk het hele tot dan toe gevoerde Palestinabeleid dat ondanks alle zigzagbewegingen altijd een overwegend pro-zionistisch karakter had gehad. Om de Palestijnen en de omliggende Arabische landen aan zich te binden nu een tweede wereldoorlog zich aankondigde, voorzag het white paper in de onafhankelijkheid van Palestina als Palestijnse meerderheidsstaat waarvan de bevolking slechts voor één derde uit Joden mocht bestaan. Voor zowel Palestijnen als zionisten was ook dit nieuwe Britse voorstel onaanvaardbaar, zij het dat deze keer vooral de zionisten zich het slachtoffer voelden. In hun ogen pleegden de Britten verraad aan de Balfour-verklaring door uitgerekend aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog de immigratiemogelijkheden van Europese Joden te beperken en hen het uitzicht op een Joods tehuis in de vorm van een eigen staat te ontnemen. 

Onblusbare brandhaard
Met het white paper van 1939 kreeg het Britse zigzagbeleid ten aanzien van Palestina een voorlopig einde. Niet omdat het gewerkt had, maar omdat de zionisten geen andere keuze hadden dan de Britse oorlogsinspanningen tegen de nazi’s te ondersteunen. Ook de Palestijnen die economisch profiteerden van de grootschalige aanvoer van Britse troepen om de Duitsers te bestrijden waren bereid zich voorlopig rustig te houden. Maar direct na de Tweede Wereldoorlog laaide het conflict tussen Arabieren en zionisten weer op en kregen de Britten bovendien te maken met een nieuwe Joodse immigratiegolf doordat overlevenden van de Holocaust Europa massaal verlieten om zich in Palestina te vestigen

Het bleek te veel gevraagd voor het door oorlog uitgeputte en bankroete Groot-Brittannië. In februari 1947 maakte de regering in Londen bekend het mandaatgebied Palestina terug te geven aan de Verenigde Naties als opvolger van de Volkenbond. Daarmee waren de Britten weliswaar verlost van een probleem, maar was de internationale gemeenschap er eentje rijker. En wat voor een. In een poging zowel Palestijnen als Joden tegemoet te komen greep de VN terug op de oplossing van de commissie-Peel om Palestina in twee delen op te splitsen. Dat was en bleef voor de Palestijnen en de omliggende Arabische landen echter onaanvaardbaar. De zionisten trokken daarop hun eigen plan en riepen in mei 1948 de staat Israël uit waarna Syrië, Jordanië en Egypte deze onmiddellijk van de kaart probeerden te vegen. Toen zij daar tot hun grote frustratie niet in slaagden, evolueerde het Arabisch-Israëlisch conflict vervolgens tot een internationaal hoofdpijndossier dat inmiddels zo complex is dat een oplossing gewoonweg niet meer voorhanden lijkt.

Het zou te ver gaan om de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van wat inmiddels bekend staat als een van de langstlopende geweldsconflicten uit de moderne geschiedenis geheel in Britse schoenen te schuiven. Maar dankzij de Balfour-verklaring en hun onmachtige bestuur over het mandaatgebied Palestina daarna hebben de Britten daar wel een belangrijk aandeel in gehad.

Peter Malcontent is als universitair docent verbonden aan de sectie Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen van de Universiteit Utrecht. In het voorjaar van 2018 verscheen bij Boom Uitgevers een nieuw boek van zijn hand Een open zenuw: Nederland, Israël & Palestina. Dit artikel is gebaseerd op het eerste hoofdstuk uit dit boek.